钢铁业是国民经济支柱产业，也是结构调整的重点领域，目前面临总量过大、结构不合理、效率不高、资源环境压力大等问题。在9月17日举行的国家发展改革委第九届中青年干部经济研讨会上，国家发展改革委国民经济综合司的张新海、牛晨指出，钢铁行业调控面临困境，现行调控思路有待进一步完善，应遵循“完善市场、调控需求、疏堵结合”的思路，着力解决需求不合理、外部成本没得到完全体现、非市场因素影响等问题，努力实现既能满足经济社会发展对钢铁的合理需要，又能尽量降低对资源环境负面影响的目标。
钢铁行业调控面临困境
近些年，国家多次调控钢铁行业，历经1999年限产保价、2000年清理小钢厂、2003年制止盲目投资、2005～2006年结构调整、2009年调整振兴规划、2010年加大节能减排力度等。虽然政策很多，但效果总有不尽如人意之处。
一是产能总量“越限越多”。历次调控均强调要控制产能总量增长，严格乃至暂停项目审批。但钢铁产能持续快速扩张，2000年以来民营中小企业大量进入，新上项目多绕开审批，相关规划、政策难以发挥作用。据估算，1999年粗钢产能1.5亿吨左右，2003年近3亿吨;据项目清理结果，2010年底产能高达8.26亿吨，近几年建成的项目约80%未按规定履行核准手续。
二是限制中小高炉和长材发展的政策与市场需求不一致。现行政策以高炉、转炉等容积大小为主要标准，划分鼓励、限制、淘汰类产能;为提高产品附加值，限制新上长材项目，鼓励上板管带材项目。但是，中小高炉具有能适应我国低品位、杂质多的铁矿等独特优势，很多经过改造同样能满足节能环保要求，适合生产建筑用钢筋、线材等长材;建筑用钢占钢材消费量50%左右，需求旺盛、效益较好。2003年前后，中小企业吨钢利润曾达1000元以上，净资产利润率30%～50%，有的小高炉仅1年就收回投资;去年还出现过长材价格高于板材的现象。同时，很多中小企业为避免被淘汰，将高炉拆小上大，产能反而“被扩大”。
三是企业实质性重组困难重重。为增强竞争力，国家提出发展特大型企业集团、提高产业集中度。近几年兼并重组虽有进展，但实质性重组面临诸多制约，企业竞争力也并未因重组而明显增强。调查发现，加入河北钢铁(000709)集团的民营企业为避免在项目清理中出局，拿出10%股份、每年1000万元利润，换取“背靠大树好乘凉”，实际仍独立经营;鞍山钢铁重组本溪钢铁涉及税收归属和企业领导任免权，阻力很大;山东钢铁重组日照钢铁涉及不同所有制，且山钢2010年利润仅2.1亿元，想兼并利润45亿元的日钢，心有余而力不足。
有利于调结构的市场环境尚未形成
张新海、牛晨指出，钢铁调控之所以困难重重，关键在于有利于调结构的市场环境尚未形成，一些非市场因素还在起作用，主要体现在以下三方面：
一是需求增长超出预期。控制产能总量的原因是预计目标年份产能远大于需求，但事实表明，需求增速明显快于制定政策时的预测。需求增长是现阶段工业化、城镇化的必然，但增速快于预期，很大程度是浪费和产品标准不高等不合理需求所致，在建筑领域尤为突出。发达国家建筑平均寿命70～80年，而我国仅30年，若寿命提高1倍，每年可少用钢几千万吨;有的城市盛行大拆大建，进一步放大了需求。在不影响建筑质量前提下，使用高强度三级钢筋可比二级钢筋节材10%，我国三级钢筋用量仅占37%，比发达国家低30个百分点左右，每年仅此就多用钢1000万吨。此外，过度出口也是不合理需求的重要方面，直接和间接出口钢材已占产量20%以上。需求快速增长，使行业新进入者特别是生产建筑用钢的中小高炉、中小企业，生存空间很大。
二是成本没有得到完全体现推高了利润水平。钢铁是典型的高耗能、高耗水、高排放行业。与其他国家相比，我国排污标准、环保收费、能源和用水价格等普遍偏低，节能环保监管处罚不到位的现象时有发生，钢铁生产外部成本没有得到充分体现。再加上很多地方提供土地、税收等优惠，使企业获得额外补贴，利润率曾经连续多年维持在高水平，企业投资热情高涨。我国钢铁行业“竞争优势”很大程度上是依托于此形成的，但付出的代价则是挤占其他行业发展空间、对环境造成不可逆转的损害。
三是改革滞后形成的非市场因素放大了产能扩张冲动。钢铁行业能提供较多税收，在现行财税、政绩考核体制下，各地争上钢铁项目积极性很高，有的甚至形成地方保护，这进一步扭曲了市场竞争环境，助推了企业扩大产能行为。国有钢铁企业虽然规模较大，但由于改革滞后、活力不强，效益水平普遍低于民营企业。这一方面使民营钢铁项目优势更明显，刺激了民营资本进入钢铁行业;另一方面，很多国企产品不适应市场需求，产能闲置情况甚至比民企更严重，但国企经营者负盈不负亏，经营困难时还会得到政府保护，仅靠市场力量很难让其退出。
“需求不合理、利润一度畸高、非市场因素干扰，共同催生了产能总量过大、中小企业和中小高炉骤增、产品结构调整难等现象。由于这些现象突出表现在供给侧，调控政策很自然地延续了长期以来生产调控为主的思路，采取严控投资以及直接调控装备、产品、企业规模等结构目标的做法。但这些措施只是针对总量过大、结构不合理和效率不高的现象，未触及深层次问题，其效果必然会打折扣。”张新海、牛晨表示。
完善市场、调控需求、疏堵结合
张新海、牛晨认为，我国钢铁行业已进入低利润、缓慢增长时期。一方面，考虑到工业化、城镇化仍有较大空间，对比发达国家发展历程，预计我国粗钢产量峰值出现在2020～2025年，届时产量10亿吨左右、人均产量0.7吨、人均蓄积量近10吨，未来10年产量年均增长5%左右。另一方面，由于铁矿石进口增加、价格上涨，目前铁矿石成本已占钢材售价40%以上，远高于2003年前后10%左右的水平，吨钢利润大幅下降;随着发展中国家钢铁需求持续增长，铁矿石价格还可能继续上扬，并长期主导生产成本，低利润将成为市场常态。在上述背景下，企业虽仍有上项目的意愿，但投资决策已趋于谨慎，大幅扩张产能的冲动明显减弱。
“基于以上分析判断，我们认为钢铁调控应遵循‘完善市场、调控需求、疏堵结合’的思路。”张新海、牛晨说。
他们认为，在完善市场方面，要设计更多经济手段将外部成本内部化，减少非市场因素干扰，构建有利于结构调整的市场环境。一是推动形成全国统一的竞争市场。加快财税、政绩考核等改革，降低地方政府不顾效益、盲目上钢铁等“两高”项目的动力;规范地方政府行为，打破地方分割的市场格局。深化国有企业改革，降低钢铁行业国有资本比重，减少由于国企依赖政府对竞争产生的不利影响。二是发挥电力对钢铁调控的作用。钢铁行业率先试行能耗总量控制，综合考虑产能规模、能耗标准等设定企业能耗、电耗限额，对超额用电企业征收罚金。将部分罚金留地方作为结构调整基金，调动地方积极性。三是大幅提高资源环境成本。抓紧研究开征环境税，提高落后产能增值税税率，提高能源资源、用水价格和环保收费标准，使不符合产业政策的企业运行不经济、自动退出。四是尽快建立产能统计制度。研究建立钢铁等行业产能利用率统计制度并按月公布，强化间接引导、间接调控。
在调控需求方面，要将钢铁总量控制的重点从产能总量转到需求总量上。一是严格下游行业钢材使用标准。加强主要行业钢材消耗管理，修订建筑用钢等标准，大规模推广三级钢筋、高强度结构钢;积极推动汽车轻量化、油船耐腐蚀钢等发展，减缓装备行业钢材需求增长。二是切实减少浪费。出台建筑物使用年限强制管理办法，强化建筑物质量管理，大幅延长建筑物寿命;增强城市建设规划的前瞻性和严肃性，减少地方官员的干预，规范和制止无序轮回拆建。三是推广钢材替代产品。加大研发投入力度，鼓励下游行业广泛使用新材料、可再生材料替代钢材。四是加强废钢资源回收利用。结合城市矿产示范基地等建设，抓紧建立废钢资源回收流通体系;运用财政补贴、增值税退税等政策，支持废钢加工企业发展，降低对铁矿石和钢铁初级产品的依赖。五是坚持抑制钢铁出口的政策导向。综合运用出口配额、退税、关税、加工贸易管理等措施，控制钢铁直接出口，合理引导下游制成品出口。
在疏堵结合方面，要允许企业上符合产业政策、布局规划的项目，制止违法违规项目建设。一是突出能耗环保等标准作用，减少对结构指标的直接干预。在投资管理、落后产能认定过程中，强化节能环保、产品质量、安全生产、职业卫生等标准作用。完善相关政策，避免将装备容积、产品种类、企业规模等作为直接管制对象，允许建设符合能耗环保等标准的中小高炉、长材项目。二是发挥规划作用，改变逐个审核项目的投资管理模式。结合生产力布局规划的编制实施，明确适合建设钢铁项目的区域，集中对外公布招标、择优选择项目;未纳入规划的地区则禁止新建，现有产能要逐步搬迁。有关部门、地方要加强协作，切实管住违法违规项目建设。三是解决现有违规产能的合规问题。对符合规划、政策的违规项目，要补办核准手续;对不符合规划、政策的，要限期关停整改或坚决予以淘汰。四是健全落后产能退出机制。允许钢铁落后产能实行等量或减量置换，等比或按一定缩减比例新上符合规划、政策的项目;研究建立产能指标交易市场。完善落后产能退出的社会保障、经济补偿等政策。
